党的十八大报告高度关注劳动关系工作，第一次提出了“健全劳动标准体系”的新任务，这是党中央在新的历史时期着眼于提高就业质量、构建和谐劳动关系和改善民生作出的重大部署，具有里程碑意义。健全劳动标准体系是一项浩大的工程，涉及的内容也相当广泛，做好这项工作，关键是要深刻领会十八大的精神实质，正确理解劳动标准体系的基本概念，全面总结我国劳动标准体系建设取得的成就和经验，实事求是地分析当前存在的突出问题，在此基础上提出进一步健全劳动标准体系的目标任务、工作思路及政策措施等。 　　 　　关于劳动标准体系的内涵外延 　　推进劳动标准体系建设首先要在基本概念上形成共识。笔者认为，劳动标准是以定量或定性的形式对劳动领域内重复出现的事物、概念和行为做出的规范。这些规范根据制定主体、规范对象、效力层次的不同，可以划分为法律法规类、技术类、约定协议类、管理类等标准。其中，法律法规类标准是参照国际劳工标准并结合本国的经济发展实际制定的，如工作时间标准、休息休假标准、女职工和未成年工劳动保护标准、最低工资标准等；技术类标准是国家或行业在科学测定的基础上制定的，如体力劳动强度分级标准、有毒作业分级标准、高处作业分级标准、冷水作业和低温作业分级标准等；协议约定类标准是某个行业或企业雇主与雇员通过集体谈判确定的，如行业性、区域性或企业集体合同、专项协议等；管理性劳动标准是行业企业内部的人力资源管理标准以及人力资源和社会保障公共服务的工作标准，如行业和企业劳动定额标准、劳动定员标准、就业社保经办机构工作场所和服务标准等。因此，劳动标准既有法定的，也有非法定的；既有国家的、地方的，也包括行业的、企业的；既有强制性的，也有推荐性的。它可以是指国家法律政策规定的劳动标准，也可以是指经过集体谈判而达成的集体合同确立的行业企业劳动标准，还可以是指劳动合同约定的劳动标准。 　　劳动标准体系是指对劳动领域内规律性出现的事物或行为进行规范的各种规则之间相互联系的科学的有机整体。在市场经济模式中，国家建立劳动标准体系的一个重要目的是创造良好的就业环境，预防和化解劳动关系主体之间的利益冲突，保持社会公平，促进社会进步。由于社会经济始终是一个动态的过程，劳动标准体系的作用机制就是运用政府干预，在尊重劳资双方合意的基础上，维护和促进市场化就业机制的完善，弥补和矫正劳弱资强的不平衡，为推动社会经济发展服务。 　　这里有必要区别 “劳动标准”与 “劳动基准”的关系。笔者认为，从理论上分清“劳动标准”和 “劳动基准”的区别、差异，对于明确政府和行业组织、企业、工会等各方的责任，推进劳动标准体系建设至关重要。 　　从人类社会的发展历程来看，进入社会化大生产阶段以后，由于生产资料占有等诸多因素的影响，劳资形成明显的强弱关系。弱势方的劳动者仅凭民法的契约自由、意思自治原则，与强势方雇主很容易形成强势过度压榨弱势之关系，使得约定的劳动条件过于有利于强势者，而致弱势者沦落到生存挣扎的底线上，使社会化大生产难以为继，甚至影响劳动力再生产，并使社会陷入动荡。因此，基于维护广大弱势劳动者的生存权进而维护社会安全的需要，政府有责任对劳动关系进行一定程度的干预，给劳动关系设定底线，从而改善弱势者的劳动和生存条件。劳动基准概念是在上述条件下提出并逐步完善的。由此不难看出，劳动基准更多地针对劳动关系双方当事人之间实际上的不平等和从属性，以禁止过分低劣的劳动条件和过度剥削的劳动待遇为目的，通过国家公权力介入，维护劳动关系领域的和谐稳定与公平正义。 　　西方市场经济发达国家经过百年以上的探索，形成了政府介入、干预劳动关系的两种并行模式。一是采取基准法定方式的直接协调模式，二是采取引导谈判方式的间接介入模式。实践证明，当今劳动基准不仅成为专门的法律用语，而且还成为一种重要的劳动关系调整手段，显示了公权力在劳动关系领域存在的合理与必要，具有法定性、保底性、强制性、普适性等特点，是政府保护劳动者的象征，成为基准立法的代表性法律。自英国1802年制定 《学徒健康与道德法》之后，目前，世界上主要市场经济国家都形成了相对完善的劳动基准法律体系。比如美国于1938年颁布了《公平劳动基准法》、日本于1947年颁布了《劳动基准法》、1959年颁布了《最低工资法》、韩国于1953年颁布了《勤劳（劳动）基准法》、加拿大于1965年颁布了《劳工（基准）法》、我国台湾地区于1984年颁布了 《劳动基准法》、英国于1998年颁布了《国家最低工资法》和《工作时间法》等。 　　 　　关于健全劳动标准体系的重要意义 　　劳动标准体系是维护劳动者权益、构建和谐劳动关系的一项基本制度保障，在规范劳动关系建立和运行中发挥着基础性作用。党的十八大报告提出的 “健全劳动标准体系”，就其重要意义而言，至少可以从以下几个方面来认识。 　　一是构建和谐劳动关系的必然要求。劳动标准不仅影响个别（个体）劳动关系中的劳动条件，也是集体劳动关系中确定劳动条件的起点，有利于劳动关系运行的规范化、标准化。落实党中央的决策部署，做好劳动关系和谐这件大事，就必须遵循劳动关系运行规律，从劳动标准这个源头开始，使广大劳动者权益保障有标准，用人单位劳动管理有标准，劳动关系运行有标准。因此，把健全劳动标准体系作为构建和谐劳动关系的重要机制，放在突出位置加以解决，恰逢其时。 　　二是促进劳动者实现体面就业的应有之义。党的十八大报告提出 “要推动实现更高质量的就业”。提高就业质量最基本的是要让广大劳动者至少实现在国家法定劳动标准之上的就业。比如，企业确定的劳动定额必须科学合理，企业支付劳动者报酬不得低于最低工资标准，企业必须依法改善劳动条件，企业必须执行带薪年休假制度等。这些劳动标准的实施到位，将对提高就业质量产生至关重要的影响。 　　三是劳动行政部门严格执法的基本依据。 　　现阶段劳动违法侵权行为的一个重要特点是“技术”含量高，隐蔽性大，这与劳动标准，特别是劳动基准的缺失不无关系。建立健全劳动标准体系有利于明确劳动关系双方的权利义务，是维护劳动者基本权益的重要保障，是劳动合同制度运行的重要基础，更是劳动争议处理机构调解仲裁判案和劳动保障监察机构行政执法的基本依据。 　　四是切实推动集体协商工作的重要抓手。 　　劳动标准与集体合同制度、企业规章制度构成不同层次的劳动关系调整机制。健全完善的基本劳动标准，不仅可以为劳动关系双方当事人划定不可逾越的 “底线”，而且可以为劳动关系双方当事人自主协商提供有效的参考与依据，成为有效推进集体协商工作的抓手。 　　五是适应社会经济发展变化的现实需要。 　　随着社会经济的发展，劳动标准不完善、不适应的问题逐步显现，如部分劳动标准缺乏细化规定和具体可操作的内容；劳动标准之间相互冲突；部分劳动标准所确定的规范与迅速变化的现实情况相脱节；对经济发展中新出现的用工形态没有及时制定劳动标准等。劳动标准只有和社会发展阶段、经济发展水平相适应，才能切实发挥其应有的作用。 　　 　　关于我国劳动标准体系建设的现状分析 　　建国以来，特别是改革开放以来，我国劳动标准体系建设取得了显著成就。在人力资源社会保障领域制定颁布现行有效的法律12部、行政法规33部、部门规章96个，在安监、卫生领域 《安全生产法》、 《职业病防治法》等重新进行了修订；可以说以 《劳动法》为核心，内容涉及工作时间、休息休假、工资支付、禁止使用童工、女职工和未成年工特殊劳动保护、职业安全卫生等方面的劳动标准法规体系已经初步形成。劳动争议处理制度得以恢复，机构实体化建设取得显著进展；四级劳动保障监察行政执法体系全面建立，并发挥了巨大作用。劳动标准在调处劳动关系中的地位越来越突出，特别是在维护劳动者权益、促进企业发展方面其基础性作用也越来越明显，成为劳动关系总体保持和谐稳定的重要保障。 　　在肯定成绩的同时，也要看到目前我国劳动标准体系建设还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在： 　　一是劳动标准不完善、不均衡。在法律法规类劳动标准方面，覆盖范围不够全面，劳动标准的适用以企业为重点，以劳动关系存续为前提，对于非企业用人单位如机关事业单位、民办非企业单位中的汽车驾驶、野外作业等工作岗位，对于特殊就业群体如出租车司机、家政服务人员、保险营销人员以及见习大学生和再就业退休人员等，均被排除在劳动法律保护之外。在技术类标准方面，分布不均衡，职业安全卫生标准比较齐全，但时效性差，有些还在延用上世纪八十年代的标准，需要及时调整、修订、补充和完善。在协议约定类标准方面，企业通过劳资双方谈判协商形成的劳动标准还很少，即使有行业制定的劳动标准，无论数量和影响都相当有限。在管理类标准方面，行业劳动定额定员标准虽然数量较多但大多数标龄过长，几近失效；由于企业经营管理水平的差异，企业层面的劳动 （人力资源管理）标准二元结构明显，核心企业和边缘企业的劳动标准相差很大，同一企业对核心员工和边缘员工、劳动合同用工和劳务派遣用工提供的标准也有区别。 　　二是现行劳动标准法规重实体、轻程序，造成劳动关系协调机能的缺失。我国法律类劳动标准对权利和义务规定得多，对保证权利和义务得以实现的程序规定得少。在制定劳动标准时，缺乏多层次、多形式的协商决策机制，缺乏相关利益方的对话程序和第三方评估机制，缺乏相应的动态调整机制等，如政府制定的基本劳动标准虽然有其权威性、强制性，但由于地区、行业及企业情况的差异性，规定上又过于原则，往往不可避免出现 “执行难”问题。种种因素导致劳动标准在利益争议中的参照、调处作用发挥不够，制约了协调劳动关系的效能，难以满足劳动关系调整和维护劳动者权益的需要。 　　三是企业层面劳动标准不健全，在一定程度上影响了劳动关系的和谐稳定。许多企业以营利为单一目的，忽视应承担的社会责任，在经营中更多地采用成本探底的竞争战略，寻求各种降低成本的方法，往往忽视劳动标准的实施，部分劳动密集型企业员工工作时间长、福利低、工作环境较差，普遍缺乏既与外部竞争环境相适应，又符合法律法规要求，相对完善和科学的人力资源管理体系、劳动关系协调机制和民主管理体系，很容易造成矛盾的积累，使得劳动纠纷难以在企业内部化解，最终演变成劳动争议，需要仲裁和法院解决，对企业和劳动者都造成损害。 　　四是劳动标准执行不力和监管不严，造成劳动争议频发。部分企业知法违法，不执行劳动标准，或者执行劳动标准时打折扣，而相应的监管部门却经常面临 “无法可依、有心无力”的现实困境，对各种违反劳动标准的行为缺乏有力的处理手段，有的是未明确如何处理，有的是处罚措施偏弱、偏轻，致使监督检查难以有效发挥督促企业严格执行劳动标准的作用。这种执行不力和监管不严，埋下了劳动关系不和谐的隐患并最终会以劳动争议等形式爆发。 　　总的来看，由于现行劳动标准体系不健全、执行不到位等引起的劳动违法案件和劳动争议时有发生，成为构建和谐劳动关系的制约性因素，甚至有可能影响我国经济社会的健康发展。 　　 　　关于健全劳动标准体系需要着力研究和解决的三个问题 　　一是明确劳动基准的功能定位。劳动基准是劳动标准体系的重要组成部分，劳动基准应当具有两个最基本的功能，一个是底线功能，即无论有任何理由，企业提供的劳动条件、劳动报酬、休息休假等都不能低于此；另一个是劳资谈判的准据功能，即劳动者和资方进行谈判的起点与依据。劳动基准是最低标准，具有刚性特征，必须与经济社会发展水平相适应，如果定位模糊或是不准确，不仅会影响劳动基准的实际执行，而且还会阻碍经济社会的持续发展。最终不仅起不到保障劳动者基本权益的作用，反而会影响产业经济转型和社会稳定。按照市场经济发达国家的经验，一般的劳动基准应包括劳动合同、工资、工时、休息休假、劳动安全卫生、女职工和未成年工劳动保护、职业技能培训、工伤赔偿、企业规章制度等内容。 　　二是明确劳动标准体系建设的基本原则。 　　健全劳动标准体系应遵循以下基本原则：首先，坚持基本劳动标准要与经济社会发展水平相适应，合理定位，既不能超前又不能落后，要随着经济社会发展适时调整变化，找到并保持一个最佳均衡点。其次，要坚持广泛覆盖，将弱势劳动者的权益保障纳入基本劳动标准的覆盖范围之内。考虑我国地域经济、社会发展不平衡的现实，给地方立法留下必要空间。最后，坚持统一性与差异性相结合。立足于当前劳动者权益保护方面存在的突出问题、经济社会发展对劳动者基本权益保障提出的新挑战和劳动者在基本权益保障方面不断提高的需求，尊重劳动关系运行的客观规律，构建维护劳动者基本权益的法规保障体系，促进劳动关系和谐、经济发展和国家稳定，推动社会文明与进步。 　　三是明确劳动标准体系建设中的政府职责。 　　由西方市场经济国家和我国台湾地区的立法实践看，政府在劳动标准体系建设中的最重要职责是推动劳动基准立法，以保障劳动者的劳动报酬和休息休假权益、促进企业改善劳动条件为重点，健全劳动基准法规体系。同时，政府的另一责任是引导行业、企业和工会组织等社会力量，以提高劳动生产率、增强企业竞争力、增加劳动者收入等为目标，通过开展集体协商，按照法定程序，健全行业、企业的劳动标准。相对于法定劳动基准，劳动标准不是政府制定，而是由行业、企业在法定基准之上，经集体协商确定的，具有协商性、倡导性、任意性等特点。以往没有明确区分劳动标准和劳动基准的概念，将不同层次的两者都用劳动标准一词来表达，混淆了政府与行业、企业的职责界限，甚至造成有人至今还误解劳动定额标准也该由政府制定。市场经济条件下，政府公权力受到极大的限制和约束，已成为一种稀缺资源，不可能像计划经济时期那样为某个行业或企业制定劳动定额标准。事实上，社会公众对政府公权力的过度期待和依赖，也使得政府往往无所适从、力不从心、广受责难。 　　 　　关于推进劳动标准体系建设的若干对策 　　通过完善劳动基准立法，不仅有利于保护劳动者的基本劳动权益，增加其收入，促进消费、扩大内需，还会促进社会经济快速发展。从当前实践看，切实有效地推进劳动标准体系建设，已形成倒逼态势，迫在眉睫。 　　第一，推动完善劳动标准立法。劳动标准立法是整个劳动立法中最主要、最基本的内容之一，是劳动立法中的根本性立法，它为劳动关系双方协商确定相互间的权利义务提供了法定的最低标准，是劳动关系规范运行、和谐稳定的前提条件。当前，一方面要及时修订不合时宜的劳动标准，如特殊工时管理规定、职工探亲待遇规定等。另一方面要尽快启动我国 《劳动基准法》的立法工作，深入研究劳动基准应当包括的内容和范围、具体制定程序、执行标准、法律责任等。其中，工资、工时、休息休假、劳动安全卫生、女职工和未成年工劳动保护是核心劳动基准，直接关系到劳动者生命健康权，要优先完善，从而支撑起劳动基准立法的主体内容。 　　第二，强化劳动保障监察执法。 “徒法不足以自行”。劳动保障监察是法定的专门机关代表国家对劳动和社会保障法律、法规、规章的执行情况进行监督检查和处理处罚的法律制度，也是保障劳动标准有效实施的重要手段。要充分运用日常巡视检查、书面审查、接受举报投诉、专项执法检查、查处违法案件、实施劳动保障诚信制度、开展劳动关系和谐企业创建活动等行之有效的方式方法，提高劳动标准在全社会的知晓度和执行力，促进用人单位敬畏劳动标准，劳动者信任劳动标准，推动企业提高劳动报酬，改善劳动条件，加强人文关怀，全面落实各项劳动基准。 　　第三，指导企业健全 “双定”管理。劳动定额定员是企业的一项基础性工作，是企业科学合理组织生产的重要依据，是提高劳动生产率，实现人力资源管理科学化、规范化的重要前提条件，也是企业衡量劳动者贡献大小、科学核算劳动者劳动报酬、平衡劳资利益矛盾、实现劳资合作共赢，建立和谐稳定劳动关系的重要基础。近年来，政府对企业劳动定额定员管理的指导督促有所放松，企业随意管理、粗放管理以致侵害劳动者合法权益的现象时有发生。作为主管部门的人力资源社会保障部，应当尽快制定发布加强劳动定额定员管理的意见，明确各相关方面的职责任务，落实 《劳动合同法》关于劳动定额的程序规定，加强行业企业劳动定额管理人员的技术培训，帮助企业建立健全工作分析、岗位评价、绩效考核、劳动定额定员等制度，完善企业劳动标准制定方式方法，尽可能通过集体协商、民主程序等征求劳动者意见，确定企业劳动标准，将国家、行业、和地方劳动标准细化为本单位的执行标准，形成合理的国家、行业、地方、企业劳动标准层级关系。 　　第四，推动形成全社会的共识和合力。在当前情况下，要积极推动各级人大常委会重视劳动标准领域的相关立法，开展执法检查。积极发挥劳动关系三方协调机制在推动劳动标准立法及劳动标准体系建设中的独特作用，特别是在制定劳动用工政策、确定最低工资标准、发布工资指导线等方面加强对话与合作。同时积极发挥各行业管理部门、产业管理部门和各级工会、行业组织、社会组织的作用，重点是在国家劳动基准的基础上，做好行业劳动标准的起草制定和监督执行工作。在有条件的地区，特别是劳动密集型企业集中的地区，可通过区域、行业集体协商的方式制定地方或行业劳动定额标准及产品和工序的计件单价，为企业合理确定劳动定额和计件单价，合理核算劳动者劳动报酬提供依据。 　　第五，加强劳动标准问题理论研究。健全劳动标准体系是一项带有战略性、动态性和长期性的重大任务，需要进行深入系统的理论探索，对劳动标准体系进行全面系统的 “顶层设计”。目前，在人力资源社会保障领域各项主要业务的理论研究中，劳动标准问题研究相对薄弱，应当从推动劳动基准立法的角度进行深入研究，梳理现有的劳动基准法律体系存在的问题，例如：加班工资计算基数、最低工资应包含或剔除的项目等在实务中易于引发争议的常见问题，在劳动大法里没有明确定义，怎样在劳动基准法律中设置需要慎重考虑。就业方式多样化所造成的诸如出租车司机、保险推销员等特殊劳动关系人员以及勤工俭学的学生等，如何成为劳动法律保护的对象，需要尽早明确。涉及到广大劳动者核心劳动权益以及基础性的劳动基准制度是否要出台全国统一规定，缩小地方、企业的决策决定权等，需要深入研究。对立法中处于空白的职工福利、工资支付保障等内容需要进行统一规定，等等。只有对这些理论和实际问题研究透彻，才能明确立法的基本原则和思路，为后续劳动基准立法奠定坚实基础。