民工市民化面临的障碍与促进对策

让数以亿计的农民工始终保持流而不迁、亦城亦乡的状态，或者是让他们回归农村和农业，都不是解决农民工问题的出路。只有让大多数农民工都逐步实现市民化，在城镇扎根，过上“体面而有尊严”的生活，才能彻底改善农民工的生存状况，并有利于扩大内需、促进国民经济长期平稳较快发展、全面建设小康社会和推进社会主义现代化事业。而且，出生于1980年及之后的新生代农民工已经成农民工的主体。他们是文化技能水平相对更高的一代，更向往城镇生活的一代，也是难以回归农村和农业的一代。由此强化了新生代农民工市民化的必要性与迫切性。本文就将具体探讨农民工市民化面临的主要障碍及相应的促进对策。 　　一、农民工市民化面临的主要障碍 规模庞大的农民工要由城镇边缘化走向市民化，在城镇过上“体面而有尊严”的生活，其中的障碍不仅在制度层面，而且在于就业层次低端化、高企的城镇生活成本、自身的弱势地位等复杂因素。 　　（一）与户籍挂钩的福利制度 　　在计划经济时期，我国将社会成员分为城镇居民和农村居民，国家为前者提供专门性的优越福利待遇，并严格限制农村户籍向城镇户籍转换。这种基于户籍分割的城乡二元福利制度直到目前仍然得到相当程度的延续，并构成了制约农民工市民化的强大制度性力量。在户籍方面，虽然国家逐步放开了农村人口在小城镇落户的限制，一些大中城市也纷纷尝试对户籍制度进行改革，但大中城市普遍对入户者提出了“纳税入户”、“投资入户”、“高学历入户”等高准入门槛，令绝大多数农民工都难以逾越。在就业方面，虽然随着“民工荒”的出现，各地普遍取消了针对外来劳动力的排斥性就业政策，但农民工依然面临与城镇劳动力同工不同酬等问题。在社会保障方面，虽然2008年实施的《劳动合同法》规定了“强制社会保险”的内容，但现实表明大量农民工依然享受不到基本的社会保险；农民工还被排斥在城镇社会救助体系之外。在子女教育方面，许多地方仍没有真正做到农民工子女与当地学生在收费、管理等方面“一视同仁”。在居住方面，虽然不少城市都开始积极探索将农民工纳入住房保障，但推进步伐十分缓慢。在劳动权益方面，由于农民工的制度弱势地位等原因，农民工超时劳动、劳动安全卫生条件差等权益缺失现象仍普遍存在。制度排斥不仅直接阻碍农民工获得市民身份与权利，而且很大程度上造成农民工经济地位低下，还使得农民工长期面临市民的群体性歧视，影响两者间的社会融合，以及农民工对流入地社会的认同。 需要指出的是，打破制度排斥十分关键，却并不能解决一切，农民工市民化不只是给予农民工一纸城镇户籍这么简单。两个具有对比意义的旁证是：城镇下岗失业人员都拥有城镇户籍，却难以过上“体面而有尊严”的生活；一些被动城镇化的失地农民也享有市民待遇，却不具备维持城镇可持续生计的市场竞争能力。 　　（二）农民工的就业层次低端化 　　农民工包括新生代农民工都主要集中于城镇劳动密集型行业，包括制造业、建筑业、住宿餐饮业、批发零售业、居民服务业等。劳动密集型行业对劳动者文化技能的要求较低，为进城农民工提供了大量就业机会，但就业层次的低端性也制约了农民工的收入水平和城镇融入能力。以制造业为例，2009年，外出农民工中从事这一行业的比例为39.1%，新生代农民工的这一比例达44.4%[1]。改革开放以来，正是依靠劳动力资源丰富的比较优势，劳动密集型制造业在我国东南沿海地区迅速发展起来，由此聚集了大量的农民工。虽然农民工耗费自己的青春，夜以继日地为完成订单而拼命工作，但由于我国劳动密集型制造业只是承担了全球化产业链中竞争激烈、技术含量低、附加值低的产品加工环节，他们的工资从根本上被制约在较低水平。 就业层次低端化也造成农民工就业很不稳定，居住流动性强，难以在务工地落地生根。许多劳动密集型低端就业岗位本身就具有非正规性，稳定性就不强。而且，在经济全球化的背景下，我国出口导向型企业的经营状况直接受到国际经济形势的影响，一旦国际经济陷入低谷，就可能威胁农民工就业。2008年全球金融危机就曾导致2000万农民工失业返乡[2]。由于低端就业岗位收入相对低下，社会保障缺乏，劳动安全卫生条件差，工作单调乏味，缺乏职业上升渠道，加上新生代农民工对工作条件、福利待遇和自身发展的日益重视，新生代农民工大多对用人企业的认同感和归属感较低，他们越来越多地出现主动更换工作的行为，谋求更好的发展环境。笔者在东莞调查时，就发现许多年轻农民工都有过频繁跳槽的经历。工作不稳定也导致居住不稳定，从一个地方转移到另一个地方，从一个城市转移到另一个城市。流动性最强的当属建筑业农民工，他们随工程项目的需要而四处漂泊，能做到的只是挣钱养活老家的妻儿，极难在某个城市落地生根。 　　（三）农民工收入与城镇生活成本之间的巨大差距 　　长期以来，农民工工资都处于较为低下的水平。近年来农民工收入增长加快，但收入水平依然相对低下。国家统计局调查表明，2009年外出农民工平均月收入为1417元[3]。据国务院发展研究中心测算，目前农民工工资仅相当于城镇职工的55%。而农民工工资还是以长时间加班加点为基础才获得的。农民工平均每月工作26天，每周工作58.4小时。相当于每月比国家规定多工作84小时，折合为10.5个工作日。按此推算，农民工真实月工资水平为960元左右，大体和各地的城市最低工资标准相当。[4] 与此同时，近些年来许多大中城市的建设都出现了高端化和贵族化倾向，城市形象过度求新、求大、求洋[5]，城镇住房、教育、医疗、日常生活等方面的生活成本日益高升。这令普通市民都倍感压力，对相对弱势、收入低下的农民工而言，就更是难以承受和跨越，从根本上导致他们难以在城镇实现家庭团聚，完成劳动力再生产，并安居扎根。以问题较为突出的住房方面为例，北京、上海、深圳等一线城市的商品房均价已经步入20000元/平方米的时代，一些二三线城市也早已达到数千元每平方米的水平，近年来一些县城、小城镇的房价也快速上升，农民工的微薄收入早已被高涨的房价遥遥甩在后面。国家统计局的调查表明，由于租不起房子，夫妻一起外出务工的新生代农民工有超过40%的比例是各自住在单位宿舍、工地工棚和生产经营场所，严重影响他们的生活质量和家庭幸福[6]。子女抚养与教育也是难以解决的问题。以上调查还表明，在有子女的新生代农民工中，62.9%的新生代农民工将子女留在老家。原因主要在于他们没有经济能力在务工地置办一个温暖的小家，并在自己繁忙工作的同时解决好子女的照顾和上学问题。 农民工市民化的艰难性背后隐藏的深层问题则是，我国社会阶层结构、城乡结构在一定程度上出现“断裂”[7]，发展还不够协调和均衡。 　　（四）对农民工劳动力的掠夺式利用 　　改革开放使中国逐步融入全球化经济体系，农民工也成为国际产业分工链底端的一颗颗“螺丝钉”。在跨国资本努力追求超额利润，地方政府出于追求GDP而对劳动者权益保护缺乏监管的情况下，侵害农民工劳动权益、对农民工劳动力的掠夺式利用成为一种普遍现象。这严重削弱了农民工在城镇长期、可持续生存的能力。农民工超长时间劳动就是问题之一。国家统计局2006年的调查显示，进城农民工平均每周工作6.3天，平均每天工作8.9个小时。其中每周工作7天，没有休息日的农民工占46.9%。[8]笔者2009年在东莞调查发现，制造业农民工在年底工厂赶订单的时候，每天工作十二三个小时是家常便饭，加班至凌晨甚至通宵加班也屡见不鲜；强制加班现象也普遍存在。正是因为劳动时间长、劳动强度大，农民工成为一碗青春体力饭，一旦人到中年便开始丧失就业竞争能力；而且长年累月的长时间、高强度劳动使许多农民工的身体都过度消耗、加速衰退，他们实际上被掠夺式利用了其未来的劳动力，严重影响他们在城镇长期、可持续的生存与发展。 工伤事故和职业病问题也较为突出。农民工大多集中在城镇中最累、最脏、最危险的行业和工种。由于许多企业漠视农民工健康和生命，缺乏必要的劳动保护设施和用品，对农民工缺乏必要的安全作业培训，加上地方政府监管乏力，农民工成为工伤事故和职业病高发群体。据国家安全生产监督管理总局不完全统计，我国每年因工致残人员近70万，其中农民工占绝大多数[9]。劳动场所中的粉尘、废气、有毒气体和噪声等都使农民工面临很大的健康风险，尘肺病、笨中毒等职业病都严重损害农民工健康。2010年卫生部组织的相关调查表明，我国近1亿新生代农民工中，约60%就业于职业健康风险高的行业。近年来，农民工职业病发病人数占总发病人数的80%以上，且群体发病事件不断出现。[10]受工伤和职业病摧残的农民工当然难以在城镇长期、可持续发展。 　　（五）农民工自身的弱势地位 　　虽然与老一代农民工比，新生代农民工文化技能水平较高、思想更为开放、接受新事物的能力更强，但在高层次人才集聚、竞争激烈的城镇就业市场中，他们文化技能水平偏低的劣势还是显露无疑。国家统计局2010年的调查表明，新生代农民工仍然以初中文化为主，所占比例达到64.4%，高中文化程度的占13.5%，中专、大专及以上的合计仅占15.4%；而且高达69.6%的新生代农民工没参加过职业培训。[11]在各地针对外来劳动力的排斥性就业政策基本被取消的背景下，新生代农民工更多地因为其低下的文化技能水平，而集中于城镇次属劳动力市场，收入低下，福利待遇差，劳动环境恶劣。沿海地区的产业结构升级对大量新生代农民工提出了更大挑战，如果他们不能有效提高自身文化技能和综合素质，将无法成为现代产业工人的合格成员和顺利实现市民化。 在较长一段时间内，农民工还缺乏城镇社会参与权利，缺乏组织资源。他们由于户籍限制而无法在城镇行使选举权和被选举权，很少有人参加政协、妇联、青联等组织，工会化程度也很低，还无法参与城镇社区的基层民主自治。这使得农民工基本上被排斥在影响其生活的公共决策与管理活动之外，难以通过制度化渠道发出本群体的利益呼声，维护和争取自身权益。近年来，一些地方开始选拔农民工代表进入当地人大、政协等组织，还出现了个别农民工当选全国人大代表，工会也积极扩大对农民工的覆盖率。但目前这种变化的象征意义大于实际意义。据国务院发展研究中心2010年的调查，16～25岁和26～30岁农民工分别有68.9%和73.8%的人想加入属于农民工自己的合法组织[12]。这表明了新生代农民工对自身组织资源的渴求。 　　二、关于农民工市民化的几点理论认识 　　第一，农民工市民化既是一个紧迫的现实问题，也将是一个长期渐进的历史过程。无论是从推进城镇化、解决“三农”问题的角度出发，从扩大内需、促进国民经济平稳较快发展的方面考虑，还是出于维护社会公平、保证社会和谐稳定的需要，目前都应抓紧解决好农民工在就业、子女教育、居住、社会保障、医疗等方面的实际问题，切实保障农民工劳动权益，加强和完善对农民工的教育培训，并积极推进制约农民工市民化的深层体制的变革。同时，农民工市民化又不可能一蹴而就。发达国家的经验表明，农村剩余劳动力的转移是一个长期的历史过程。现有研究也较一致性认为，我国农村剩余劳动力可能还需要20年左右才能消化完。受制于城镇面临的人口、资源、财政等方面压力，我国城乡二元结构与体制的转型也必将经历一个长期渐进的过程。从微观层面来看，农民工自身学习新知识与技能、适应城镇生活、提升经济地位、实现向上社会流动也必然要经历一个较长的人生过程，他们将较长期地保持一种亦工亦农、亦城亦乡的状态，逐步在城镇扎根。所以，农民工市民化又不能急于求成、急躁冒进，而应着眼长远思考方向和思路，积极而又稳步、有序地推进体制变革。 　　第二，农民工市民化需要合理发挥市场和政府的作用。上世纪70年代末以来，我国开始进行市场化导向的经济改革，农民工大规模进城就业就是客观市场规律使然，同时也是政府尊重市场规律，不断破除制约农村劳动力转移的体制障碍的结果。目前新生代农民工定居城镇的意愿日益强烈同样是市场规律的体现，政府就应充分尊重市场并避免市场失灵，进一步清除妨碍农民工融入城镇的体制障碍，完善对农民工的公共服务，加强农民工权益保障。但是，如果政府过度干预，搞急躁冒进的农民工市民化运动，也违背市场规律。农民工自身要在城镇较稳定就业，家庭团聚，完成劳动力再生产，形成可持续的城镇生存与发展能力，需要一个较长的过程。城镇在人口、资源、财政等方面的承载能力也必然要随经济社会发展水平的提高而逐步提升。所以，积极稳健的体制改革与制度创新更应该成为政府职能发挥的重点。 第三，贫民窟不是城镇化和市民化。英美等发达国家在城市化过程中都曾产生过贫民窟问题，巴西、印度等大型发展中国家目前严重的贫民窟问题更是世界闻名。在我国，农民工聚居的一些城中村已经成为贫穷、黄、赌、毒、帮派活动、脏乱不堪等负面因素的聚集地，呈现出“类贫民窟”[13]的特征。国内部分学者据此认为贫民窟是世界各国在城市化进程中的必然，所以，贫民窟也算城市化，即使造贫民窟也要推进城市化[14]。这种论点首先遗忘了城市化的根本目的是提高国民的福利水平。我国城镇中的一些农民工聚居区、低收入城镇居民的棚户区等“类贫民窟”，不仅谈不上“体面而有尊严”的城镇生活，就是与目前大部分农村地区的农民生活相比，生活质量也差不少。若是出现巴西、印度那样的贫民窟，就更违背我们党和政府以人为本的理念和建设和谐社会的目标。而且，这种论点还想当然地认为中国也可以走英美等发达国家先产生再治理贫民窟的道路。巴西、印度的例子就警醒我们，在人口众多、人均资源相对短缺的发展中国家，贫民窟一旦形成很容易固化，成为难以消除的贫困落后集中地和社会不稳定因素的温床。所以，贫民窟不是城镇化和市民化，农民工市民化应该使农民工过上“体面而有尊严”的生活，应该真正有利于社会和谐与稳定。 　　第四，促进农民工市民化不仅需要制度公平，更需要社会保护。对于打破城镇福利制度排斥，给予农民工平等的市民身份及待遇，目前学界已经形成了相当广泛的共识。然而，正如上文曾强调的，农民工市民化不只是给予农民工一纸城镇户籍这么简单。农民工如何获得可持续的城镇生存与发展能力，如何跨过城镇的高生活成本门槛，如何避免在城镇激烈的市场竞争中被贫民化甚至贫民窟化，这些才是更为关键的问题。其实，市场经济弱肉强食、优胜劣汰的残酷本性天然地不利于社会弱者[15]。在市场经济环境中，要使弱者能过上“体面而有尊严”的生活，为他们留存向上社会流动的可能与机会，并构建出一个健康、可持续发展的社会，就应该加强对弱者的社会保护。目前我国在住房、医疗、教育等民生领域的一定程度的过度市场化，政府福利保障功能的相对缺位，都使农民工、城镇贫困群体等社会弱者严重缺乏社会保护，就连所谓的城镇中产阶层也生活压力沉重、难以发展壮大。防止一些民生领域过度市场化，加强政府在这些领域的福利保障功能，健全相关制度体系，将不仅有利于农民工这样的弱者实现向上社会流动，也将有利于中产阶层的壮大。 　　第五，促进农民工市民化的政策需要顶层设计。谈顶层设计并不是为了跟风，而是确实需要将促进农民工市民化纳入国家工业化、城镇化、现代化和全面建设小康社会的体系中，通盘考虑、统筹规划，确立科学合理的整体方案和长远思路。应全面考虑和系统设计促进农民工市民化的户籍、就业、社会保障、公共服务、社会管理、土地等方面的制度改革，以及相应的成本分摊和财政政策。应将提高农民工的收入水平、城镇融入与可持续发展能力的政策设计，有效纳入我国保障和改善民生、调整收入分配结构、经济社会协调发展的体系中。应综合考虑我国城乡结构、区域结构、产业结构的调整，合理规划农民工市民化在大中小城市小城镇的布局、东中西部的布局。应从长远考虑，从现实入手，统筹设计促进农民工市民化的近、中、长期目标，及相应的配套政策。 　　三、促进农民工市民化的政策思路 　　第一，尊重农民工的首创精神。农民工是一群有自我意识和行动能力的主体，他们极具创造力和开拓性。外出就业就是农民工在改革开放的宏观背景下进行的自主选择。对于农民工到底以何种方式、渠道实现市民化，他们的未来到底何去何从，一方面需要政府进行战略选择、方向引导和政策设计，另一方面也需要尊重农民工在实践中的自发探索，相信他们自身的智慧。面对社会底层的生存和发展困局，底层的自发探索常常领先于政府政策或者某种理论，如家庭联产承包、乡镇企业都是证明。政府应善于从农民工的自发探索中，发现具有创造力和合理性的因素，并加以鼓励、完善和促进。 　　第二，采取渐进的方式逐步增加农民工的市民待遇。城镇户籍所以重要，是因为其背后附带着就业、子女教育、居住、社会保障、公共服务等方面的一系列市民待遇。户籍制度改革的最终目标应该是消除户籍背后的城乡差别和地区分割。但就目前来讲，在农民工大量聚集的大城市和沿海地区，与其像许多人主张的那样目前就放手给予农民工城镇户籍，一步到位给予农民工全部市民待遇，倒不如像一些地方所做的那样，绕开户籍身份，采取渐进的方式逐步增加农民工的市民待遇，以降低地方政府福利压力增加的幅度，减小改革阻力。中小城市和小城镇则应该率先放开农民工落户的条件。 　　第三，保障农民工在城镇的就业空间。对农民工群体而言，一定规模的、较为稳定的就业空间是他们实现市民化的基本前提。目前农民工总体上仍属于低文化技能水平劳动力，主要集中于劳动密集型制造业、服务业、建筑业等。在我国转变经济发展方式、产业结构升级的浪潮中，应避免因低技能要求岗位的急剧减少而冲击农民工就业。为此就应在发展资本技术密集型产业、高新技术产业的同时，继续重视劳动密集型产业的发展；在发展金融、信息、研发、节能环保等高端服务业的同时，也要重视批发零售、住宿餐饮、社区服务等低端服务业的发展；还应积极引导沿海地区低端制造业向中西部地区合理转移，并带动中西部地区服务业的发展，为中西部农村劳动力就近转移创造条件。 　　第四，加强对农民工的文化技能培训。在组织领导上，政府应发挥主导作用，制定农民工培训计划，明确各部门的责任，完善各部门协调工作机制；在经费来源上，应加大政府对农民工培训的投入，中央和地方财政应将农民工培训列入预算，并完善政府、企业与农民工共担培训经费的机制；在培训体系上，应建立学校教育、企业培训、社会机构培训、政府培训等相结合的多层次培训体系，强化企业在农民工培训中的责任；在培训内容上，应根据我国产业结构升级的需要和农民工自身的需求，有针对性地设置培训的工种、科目、课程，并加强一些基本文化技能如法律、电脑等方面的培训；应加强对培训效果的评估。 　　第五，积极鼓励和支持农民工创业。农民工中的打工者自主创业，转变为个体工商业者或私营老板，是他们向上社会流动、走向市民化的有效途径。为此，就应积极鼓励和支持农民工自主创业和返乡创业。在管理上应降低农民工创业的准入门槛，简化审批程序，减免工商登记费和其他行政事业性收费；在服务上应加强对农民工创业的创业培训、项目推介、劳动力培训、政策咨询等服务；在财政上应加大对农民工创业扶持的投入，建立农民工创业专门扶持基金；在金融上应利用小额担保贷款等方式加大对农民工创业的信贷支持，为农民工量身定做“打工创业贷款”、“外出创业贷款”等信贷产品；在税收上应给予农民工创业一定的优惠政策；还应合理解决农民工创业的用地问题。 　　第六，高度重视农民工子女教育问题。教育是社会成员实现向上社会流动的重要机制。如果农民工子女遭受基本教育方面的缺失，很可能导致农民工边缘化地位的代际再生产和固化，加深社会阶层结构的断裂。为此，就应高度重视农民工子女教育问题。农民工子女教育的欠缺不仅体现在学校教育，而且体现在家庭教育和社会教育；不仅体现在课堂以内，而且体现在课堂以外。应将农民工子女教育专门纳入国家教育发展规划，制定全面、系统、有针对性的政策措施；不仅应该打破城乡教育体系分割，让农民工随迁子女平等接受城镇义务教育，还应为他们提供一些专门的教育支持和救助，以全面缩小他们与城镇学生的教育差距；对农民工留守子女，应充分发挥学校、家庭、社会、政府多方面的力量，解决好其教育、安全和成长问题。 　　第七，切实保障农民工劳动权益。政府应从维护社会公平与稳定、保证经济发展的持续动力的高度出发，高度重视农民工权益保障问题；应强化地方政府责任，将农民工权益保障纳入政府年度综合考核和领导干部政绩考评指标体系，加大政府监察执法力度，严格规范企业用工行为；应努力消除企业工会对于资方和地方政府的依附性，扩大工会对农民工的覆盖率，加强基层区域性、行业性工会联合会的建设，让工会真正成为工人的利益代表组织，为维护工人权益服务；应完善劳动争议的处理机制和司法程序，提高劳动争议的处理效率，降低农民工的维权成本；还应加强对农民工权益保障的舆论监督和引导。 　　第八，加快发展中小城市和小城镇。目前一些大城市已经出现人口过于膨胀的问题，带来公共资源供应紧张、交通拥堵等“城市病”，而且大城市的市民化门槛对绝大多数农民工来说都过高，一些农民工已经自主选择从大城市回流到中小城市和小城镇。因此，应将中小城市和小城镇作为农民工市民化的主要归宿。应大力加强中小城市和小城镇的基础设施和环境建设，引导大城市劳动密集型制造业向这些地方合理转移；应积极发展和壮大县域经济，将乡镇企业发展与小城镇建设结合起来，引导乡镇企业向有条件的小城镇集中，将小城镇培育成农民工回乡创业的重要基地；应完善加快小城镇发展的财税、投融资、土地等配套政策。 　　第九，稳定农民工的土地承包经营权。农民工群体可能要经历一个较长的逐步融入城镇社会的“过渡阶段”。在这一阶段，他们一方面在城镇工作和生活，另一方面保持着与农村土地的联系，即“进可以入城，退可以回村”。这样就形成了一种城镇化风险的减缓机制，当农民工在城镇面临失业或生存危机时，他们便可以退回农村，依靠土地生存，而不至于因没有退路而在城镇陷入困境，甚至由于边缘化累积而在城镇形成难以消除的贫民窟。所以，就应长期稳定农民工的土地承包经营权。即使农民工目前在城镇获得了一些社会保障，也不能以此强行剥夺他们的土地承包经营权。中国农民曾为社会主义工业化和改革开放以来的经济建设作出过重大牺牲，他们有权利在城镇化的“过渡阶段”获得农村土地与城镇社会保障这双重保障，来作为其城镇化的助推机制。（作者系国家发展改革委经济体制与管理研究所社会调查研究室 助理研究员）